ADUNANZA PLENARIA DEL CONSIGLIO DI STATO 13 LUGLIO 2021 N. 13: Il criterio principale di riparto della competenza per territorio, fondato sulla sede dell'autorità  che ha emesso l'atto impugnato, è suscettibile di essere sostituito da quello inerente agli effetti diretti dell'atto qualora dettaefficacia si esplichi esclusivamente nel luogo compreso in una diversa circoscrizione di Tribunale amministrativo regionale. La ratio sottesa al criterio dell'efficaciaè quella di contemperare il cd. criterio della sede, radicando - secondo un più generale principio di prossimità e secondo una logica di decentramento della giurisdizione amministrativa - la competenza territoriale del Tribunale periferico in ordine ad atti emanati da amministrazioni aventi sede in una circoscrizione di un Tribunale, ma esplicanti effetti diretti limitati alla circoscrizione territoriale di un altro Tribunale. * TRGA. TRENTINO-A.ADIGE BOLZANO, 04/03/2020, N.63: viene rigettata la richiesta di cittadinanza per mancanza di residenza legale del ricorrente e per insufficienza di reddito da lavoro. In particolare viene ritenuto violato l’Art. 9 della L. n. 91/2992 in subordine la concessione della cittadinanza alla ininterrotta residenza per dieci anni all’interno del territorio della Repubblica.  Viene tuttavia dedotta in via pregiudiziale l’incompetenza del TRGA in favore del TAR Lazio.  L’eccezione viene accolta dal Collegio sulla base dell’orientamento giurisprudenziale secondo il quale le controversie sui provvedimenti in materia di cittadinanza sono devoluti alla competenza territoriale del TAR Lazio ( innanzi al quale potrà essere riassunto nel termine perentorio di trenta giorni ai sensi dell’art. 15 comma 4 del C.P.A.) e così per coerenza, anche i provvedimenti che dichiarano inammissibile una domanda di cittadinanza per mancanza del requisito della residenza legale. * Con l'ordinanza collegiale n. 737/2016 il Consiglio di Stato – a definizione del conflitto di competenza sollevato d'ufficio dal TAR Lazio in una fattispecie in cui sono stati impugnati (inizialmente di fronte al TAR della Basilicata – Potenza) il diniego di rilascio dell'attestato SOA in favore di un'impresa e la conseguente annotazione dell'ANAC in capo all'impresa medesima – ha individuato nel TAR Lazio rimettente il Giudice territorialmente competente a decidere la controversia. Ad avviso del Consiglio di Stato, infatti, "il ricorso originario è diretto ad ottenere l'annullamento anche delle annotazioni presso il casellario informatico dei contratti pubblici di lavori servizi e forniture istituito presso l'Osservatorio dell'ANAC" e, quindi, il Giudice territorialmente competente a decidere è il TAR del Lazio perché: (i) "gli atti dell'ANAC sono riservati alla competenza funzionale ed inderogabile del T.a.r. Lazio, ai sensi del combinato disposto dell'art. 135, comma 1, lett. c) e dell’art. 133, comma 1, lett. i) c.p.a."; (ii) "le annotazioni ANAC hanno effetti su tutto il territorio nazionale, e dunque oltre quello della Regione in cui ha sede l'impresa cui si riferisce l’attestazione Soa". *  T.A.R. CAMPANIA-NAPOLI, SEZ. I, ORD. N. 773/2016 - "La competenza in materia di controversie aventi per oggetto procedure di gara si determina in relazione al luogo di produzione degli effetti diretti cui è preordinato l'atto finale della procedura, ossia in relazione all'ambito territoriale di esplicazione dell'attività dell'impresa affidataria conseguente all'emanazione del provvedimento di aggiudicazione e alla stipula contrattuale, e, quindi, al luogo di esecuzione del contratto   - per i giudizi di cui all’art. 119 cod. proc. amm. (ivi compresi, quindi, quelli di cui al comma 1, lett. a, relativi, cioè, a provvedimenti concernenti le procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture), l’art. 14, coma 3, cod. proc. amm. prevede la competenza funzionale inderogabile del Tribunale amministrativo regionale - a norma dell’art. 47, comma 1, cod. proc. amm., è da considerarsi questione di competenza funzionale inderogabile anche la ripartizione delle controversie fra sede del capoluogo e sezione distaccata del medesimo Tribunale amministrativo regionale, allorquando si tratti, tra l’altro, dei giudizi ex art. 119, comma 1, lett. a - è da reputarsi rilevabile d’ufficio, ai sensi dell’art. 15, comma 1, cod. proc. amm., finché la causa non è decisa in primo grado, l’incompetenza della Sede adita in luogo della Sezione distaccata del medesimo Tribunale amministrativo regionale" * Ancora l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con l'ordinanza 7.11.2014, n. 29 ribadisce in materia di impugnativa contestuale di informativa prefettizia antimafia e decisione di una stazione appaltante ubicata in altra regione rispetto a quella della prefettura emanante che "va riconosciuta la prevalenza del criterio della competenza territoriale, previsto dall’art. 13 c.p.a., rispetto a quello della competenza funzionale, nei casi di affidamento di lavori, servizi e forniture di cui all'art. 119 c.p.a., comma 1, lett. a), in base ai principi di concentrazione dei procedimenti giurisdizionali e del simultaneus processus - garanti dell'effettività della tutela giurisdizionale e dell’economia dei giudizi secondo gli indirizzi segnati dagli artt. 24 e 111 della Costituzione e dal diritto comunitario. Assume, pertanto, rilievo - alla stregua del rinvio esterno alle disposizioni del cod. proc. civ. di cui all’art. 39 c.p.a. - l' art. 31 c.p.c. in tema di rapporti di connessione tra causa principale e causa accessoria, che riconosce competente, in caso di pluralità di domande, il giudice cui è rimessa la cognizione della prima; - si realizza, quindi, una particolare forma di connessione per accessorietà in base alla quale, ai fini della determinazione del giudice competente, la causa principale (avente ad oggetto l' informativa prefettizia) attrae a sé quella accessoria (avente ad oggetto gli atti applicativi adottati dalla stazione appaltante), senza che a ciò siano di ostacolo le norme sulla competenza funzionale". * Finalmente chiarificatore l'intervento del Consiglio di Stato, Ad. plen., 31.07.2014, n. 17 il quale ha statuito che deve ritenersi "come correttamente prospettato dal Collegio rimettente, la tendenziale prevalenza della competenza inderogabile funzionale affermata dalla giurisprudenza di questo Consiglio in ipotesi di connessione tra ricorsi, non può non tener conto del particolare legame esistente tra i ricorsi, quale emerge dalla situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, e, in particolare, del nesso di dipendenza logico-giuridica tra domanda principale e domanda accessoria.. Conseguentemente la vis attractiva della competenza funzionale sulla domanda accessoria, sul piano processuale, non può essere considerata tale da invertire, sul piano sostanziale, il vincolo di dipendenza logico-giuridica dalla domanda principale, sottraendo quest’ultima alla cognizione del giudice che invece sarebbe competente a conoscerne. Il che appunto avviene nel rapporto tra informativa tipica e atto consequenziale. Si perverrebbe, altrimenti, alla conclusione che la competenza sulla domanda accessoria attragga a sé quella sulla domanda principale, con un’inversione processuale che, per la solo formalistica preminenza aprioristicamente assegnata alla competenza funzionale di cui all’art. 119, comma 1, lett. a), c.p.a., non considera il vincolo di connessione che lega le domande sul presupposto della loro intrinseca e sostanziale dipendenza logico-giuridica.   Alla luce di tali considerazioni deve, pertanto, ritenersi che nel caso di specie si realizzi una particolare forma di connessione per accessorietà in base a cui, ai fini della determinazione del giudice competente, la causa principale (avente ad oggetto l'impugnativa prefettizia) attrae a sé quella accessoria (avente ad oggetto gli atti applicativi adottati dalla stazione appaltante), senza che a ciò siano di ostacolo le norme sulla competenza funzionale. Deve quindi concludersi nel senso che in caso di contestuale impugnativa dell'informativa prefettizia interdittiva e dei conseguenti atti applicativi adottati dalla stazione appaltante, il giudice competente debba essere individuato nel Tar nella cui circoscrizione si trova la Prefettura che ha adottato l'informativa" Mentre se così non fosse "sulla medesima informativa antimafia potrebbe variamente radicarsi la competenza di diversi TT.AA.RR. Infatti, nel caso in cui il ricorrente impugni la sola informativa sarebbe territorialmente competente il Tar del luogo ove ha sede la Prefettura che ha adottato l'atto; se il ricorrente impugnasse contestualmente (o con motivi aggiunti), anche gli atti successivi adottati dalla stazione appaltante diventerebbe funzionalmente competente il Tar del luogo ove ha sede tale stazione appaltante. In questo modo, pertanto, potrebbe essere il comportamento del ricorrente a determinare il giudice competente, creando un’occasione di “forum shopping” che il nuovo c.p.a ha inteso evitare". * Consiglio di Stato, ad. plen. 20 novembre 2013, n. 29 chiarisce un importante aspetto in materia di competenza territoriale e connessione: "in fattispecie di sopravvenuta impugnazione dell’atto connesso ( o, meglio, di introduzione nel processo pendente di una nuova e più ampia azione, connessa alla prima esercitata ), si deve ritenere che la competenza relativa all'atto applicativo impugnato con motivi aggiunti - che non sono configurabili come autonomo atto impugnatorio e non fanno le veci di un separato, secondo, ricorso – venga attratta da quella relativa ai provvedimenti presupposti originariamente impugnati, valendo così a vanificare la competenza territoriale del Giudice in ordine al primo ordinariamente competente sulla base dei criterii, di cui all’art. 13 c.p.a. Conclusione, questa, che trova fondamento nei richiamati principii di economia dei giudizi e di razionalità del sistema processuale, senz'altro applicabili nella misura in cui determinano un ragionevole coordinamento tra i principii recati dagli artt. 13 e 43 del codice del processo amministrativo, peraltro nel solco del generale favor che il nuovo codice accorda al simultaneus processus; e che la concentrazione dei processi, nell'alternativa tra diverse competenze per territorio, sia tendenzialmente favorita a livello sistematico con l'attrazione alla causa principale, risulta evidente anche dal dato testuale dell'art. 42 c.p.a., il quale pure dispone, salvo che concorra un profilo di competenza funzionale, che la cognizione del ricorso incidentale è attribuita al giudice competente per quello principale" [fattispecie riguardante impugnativa di informativa prefettizia, alla quale è seguito ricorso per motivi aggiunti avverso l'atto della stazione appaltante con la quale si rendeva noto all'impresa ricorrente di essere impossibilitata a ripristinare il rapporto oltreché ulteriore ricorso per motivi aggiunti - sul quale è intervenuta l'Adunanza Plenaria in parola -, avente ad oggetto il mancato invito dell'impresa medesima all'indizione di una nuova procedura di gara]. * Consiglio di Stato, Ad. plen. 2 aprile 2013, n. 6 ha avuto modo di chiarire che nel caso di impugnazione di atto plurimo i cui effetti non si esauriscono in un contesto regionale, la competenza spetta al TAR Lazio. * Consiglio di Stato, ad. plen., ordinanza, 24 settembre 2012, n. 33, come precisato nella relazione al Codice del Processo Amministrativo "il criterio ordinario di riparto della competenza per territorio «è quello della sede dell’autorità amministrativa cui fa capo l’esercizio del potere oggetto della controversia. Tuttavia tale criterio non opera là dove gli effetti diretti del potere siano individuabili in un ambito diverso; in tal caso la competenza è del Tribunale nella cui circoscrizione tali effetti si verificano. Ciò in linea con il più recente orientamento secondo cui deve in tali ipotesi privilegiarsi il criterio connesso all’ambito territoriale di efficacia diretta del potere esercitato, anche in ragione delle possibili connessioni tra diversi giudizi, nonché per non accrescere oltremodo il carico del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sul quale altrimenti verrebbero a gravare tutte le controversie aventi ad oggetto l’attività delle amministrazioni che hanno sede nella capitale, anche quando tale attività riguardi in via diretta circoscritti ambiti territoriali». Non v’è dubbio, dunque, che in tema di competenza territoriale inderogabile del giudice amministrativo il criterio principale sia quello della sede dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato e che tale criterio sia sostituito da quello inerente gli effetti “diretti” dell’atto, qualora essi si esplichino in luogo compreso in un diversa circoscrizione territoriale di Tribunale amministrativo regionale". Si veda ora anche il comma 4-bis introdotto all'art. 13 del c.p.a. dal d.lgs. n. 160/2012: "4-bis. La competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l'interesse a ricorrere attrae a sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento tranne che si tratti di atti normativi o generali, per la cui impugnazione restano fermi gli ordinari criteri di attribuzione della competenza". * Consiglio di Stato, Ad. plen., ordinanza, 19 novembre 2012, n. 34. In linea generale le modifiche apportate al Codice di rito amministrativo hanno effetto soltanto per i processi instaurati successivamente alla loro entrata in vigore (cfr. Ad. plen., 7 marzo 2011 n. 1 e 5 maggio 2011 n. 5). Tuttavia anche prima dell'introduzione del comma 4-bis all'art. 13 in forza dell'art. 1, comma 1, lettera a), d.lgs. n. 160 del 2012 "Non v’è dubbio [...] che [...] in tema di competenza territoriale inderogabile del giudice amministrativo il criterio principale è quello della sede dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato e che tale criterio è sostituito da quello inerente gli effetti «diretti» dell’atto, qualora essi si esplichino in luogo compreso in un diversa circoscrizione territoriale di Tribunale amministrativo regionale". Ne consegue che si conferma l'interpretazione già resa con l'Ordinanza n. 33/2012, per cui l'impugnazione di un'informativa della Prefettura di Agrigento in forza della quale non è stato autorizzato un subappalto da un'Amministrazione piemontese, trova quale giudice competente il T.A.R. della regione Piemonte. * Ancora con Consiglio di Stato, Ad. plen., 12 dicembre 2012, n. 38 viene ribadita la competenza dell'Amministrazione periferica nel caso in cui insieme all'atto principalmente impugnato siano gravati anche direttive e gli atti di indirizzo o pareri interni (sentenza in tema di impugnazione di una modifica statutaria di un Ateneo italiano che stabiliva la proroga degli organi di Governo esistenti in vista dell'attuazione della legge Gelmini e con la quale era stata gravata anche alcuni pareri e/o atti d'indirizzo ministeriali e della CRUI, con la quale è stata confermata la competenza del Tribunale amministrativo periferico) * Consiglio di Stato, ad. plen., ordinanza, 11 dicembre 2012, n. 37 in materia di foro del pubblico impiego si è precisato che l'art. 13, comma 2 c.p.a., secondo il quale "Per le controversie iguardanti pubblici dipendenti è inderogabilmente competente il tribunale nella cui circoscrizione territoriale è situata la sede di servizio", non può essere interpretato alla lettera, "infatti, dal punto di vista strettamente letterale, potrebbe sembrare che tale criterio speciale si applichi ogni volta che una delle parti in causa sia un pubblico dipendente, quali che siano la materia e l’oggetto della controversia. Di fatto però è sempre stato pacifico che la disposizione si riferisca specificamente (e restrittivamente) alle controversie in materia di pubblico impiego, ossia a quelle tra l’impiegato e l’amministrazione (intesa quale datore di lavoro) e abbiano per oggetto pretese (diritti o interessi) inerenti al rapporto di lavoro. Il tutto, s’intende, a condizione che si tratti di rapporto lavorativo conservato alla giurisdizione del giudice amministrativo dopo la riforma del d.lgs. n. 80/1998". * Consiglio di Stato, ad. plen. ordinanza 4 febbraio 2012, n. 4 in materia d'individuazione del TAR competente in materia d’informativa antimafia resa dall'Ufficio Territoriale del Governo di Cagliari a seguito della quale il responsabile di una stazione appaltante sicialiana ha revocato l’aggiudicazione di un appalto di lavori. Secondo i Giudici di Palazzo Spada "i rapporti tra il criterio della sede e quello dell’efficacia spaziale secondo una logica di complementarietà e di reciproca integrazione, hanno inteso chiarire che il criterio ordinario, rappresentato dalla sede dell'autorità amministrativa cui fa capo l'esercizio del potere oggetto della controversia, cede il passo a quello dell’efficacia spaziale nel caso in cui la potestà pubblicistica spieghi i propri effetti diretti esclusivamente nell’ambito territoriale di un tribunale periferico. In tal caso la competenza spetta, quindi, al tribunale nella cui circoscrizione tali effetti si verificano anche nell’ipotesi in cui l’atto sia stato adottato da un organo centrale dell’amministrazione statale, da un ente ultra regionale ovvero da un organo periferico dello Stato che abbia sede nell’ambito della circoscrizione di altro tribunale territoriale". Pertanto, viene individuata la competenza del TAR Sicilia. La decisione precisa che "Detta regula iuris è stata ribadita e rafforzata dallo jus superveniens di cui al comma 4 bis dell’art. 13 del codice del processo amministrativo - introdotto dall’articolo 1, lett. a), del d.lgs. 14 settembre 2012 n. 160, entrato in vigore il 3 ottobre 2012 - secondo cui «la competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l'interesse a ricorrere attrae a sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento, tranne che si tratti di atti normativi o generali, per la cui impugnazione restano fermi gli ordinari criteri di attribuzione della competenza». Tale sopravvenienza normativa, pur non applicabile ai processi instaurati prima della sua entrata in vigore in forza del generale principio di irretroattività cristallizzato dall’art. 11, comma 1, delle disposizioni del codice civile sulla legge in generale (così Cons. Stato, ad. Plen., ord. n. 34/2012 cit.), si risolve nell’esplicitazione della ricordata regola, già desumibile dal testo previgente, alla stregua della quale il criterio della sede dell'autorità che ha emesso l'atto impugnato è sostituito da quello dell’efficacia spaziale qualora questa si produca in un solo ambito territoriale regionale", venendo ribadito che "che, secondo pacifico insegnamento pretorio, ora confermato dal dato positivo (art. 13, comma 1, cit.), ai fini della competenza territoriale vanno considerati solo gli effetti diretti e immediati dell’atto mentre non assumono rilievo gli effetti mediati e indiretti eventualmente derivanti dalla connessione con atti non oggetto di specifico gravame (Cons. Stato, sez. VI, 15 marzo 2010, n. 1494, con riguardo a controversia avente ad oggetto atti della procedura ad evidenza pubblica relativa a contratti strumentali all'esercizio della concessione mineraria avente portata nazionale), al pari dell’efficacia eventualmente ultraregionale degli atti impugnati (Cons. Stato, ad. plen., 9 dicembre 2011, n. 22, in materia di impugnazione del provvedimento di revoca del porto d’armi adottato da organo periferico dell’amministrazione statale; nonché, con riferimento al pregresso assetto normativo, Cons. Stato, sez. VI, 18 agosto 2009, n. 4965; sez. IV, 27 giugno 2007, n. 3739; id., 27 aprile 2005, n. 1928". Peraltro "Non vale a spostare i termini della questione la dedotta circostanza fattuale della ripercussione prodotta dall’informativa in esame, anche attraverso l’intermediazione di informative rese da altri Uffici Territoriali di Governo, su ulteriori rapporti con altre stazioni appaltanti operanti nelle circoscrizioni di diversi tribunale periferici. A prescindere dalla qualificazione di detta propagazione effettuale in termini di efficacia diretta o indiretta, assume valore decisivo il principio della cd. scindibilità degli effetti, secondo cui, a fronte dell’ impugnazione di atto potenzialmente idoneo a operare in più regioni, debbono essere apprezzati, ai fini della statuizione sulla competenza territoriale, i soli effetti interessati dall’azione giudiziaria proposta e, quindi, la portata effettuale dell’ipotetica pronuncia di accoglimento (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 27 dicembre 2004, n. 8213)".